Recetas de un gobierno tecnocrático
Como consecuencia de las pérdidas materiales y humanas que dejó el llamado Niño Costero, la palabra “planeamiento” fue una de las más pronunciadas por ministros, congresistas, expertos y líderes de opinión. Se decía que era inconcebible que el Estado no estuviese listo para enfrentar los desastres naturales, que era inaudito cómo se había formalizado la propiedad de personas que viven en zonas riesgosas, que las municipalidades no hicieron labores de prevención y más. Muchas palabras y muchas medidas anunciadas pero hasta la fecha lo único que ha demostrado el gobierno es un profundo interés en retroceder respecto a la incipiente institucionalidad en materia de planeamiento estratégico.
En el Perú, el planeamiento estratégico se reduce casi exclusivamente a ser un sistema administrativo que junto a otros (como presupuesto, abastecimiento, recursos humanos, y demás) brindan el soporte técnico para que toda entidad pública pueda realizar sus funciones esenciales. En ese sentido, bajo la rectoría del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), el planeamiento es una herramienta para que las entidades puedan usar eficientemente sus recursos a través de sus planes institucionales y operativos. Menos claro era el rol del planeamiento a nivel más general (nacional, sectorial y regional), en donde los planes estratégicos no están directamente vinculados a los recursos, sino que definen los grandes objetivos de desarrollo. Aquí el CEPLAN realizó un esfuerzo, a través de la Directiva 001-2014, para esclarecer la vinculación entre estos niveles de planeamiento. Este esfuerzo, por su supuesto, no era suficiente. No había claridad sobre cómo se vinculaban las políticas y los planes (de hecho, el Estado no ha zanjado oficialmente la diferencia entre estos instrumentos), ni cómo el planeamiento estratégico se vinculaba con el planeamiento territorial llevado a cabo por el Ministerio del Ambiente (MINAM) a través del ordenamiento territorial y por el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento a través de los Planes de Acondicionamiento Urbano (además, de la existencia de muchos otros planes y entidades con incidencia en el territorio). Lo más grave, no se ha desarrollado un sistema de seguimiento integral de planes ni de políticas, ni se ha definido bajo qué metodologías se hace este seguimiento, en parte por la dispersión normativa (una cosa dice la Ley de creación del CEPLAN, otra la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo y otra las leyes que otorgan distintas atribuciones a los distintos ministerios sobre el seguimiento a políticas y planes). Más grave aún, el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional, el que debería ser el principal instrumento de planeamiento del país, fue sometido a un proceso de actualización que debió concluir hace tres años (según Decreto Supremo Nº 051-2012-PCM), pero que hasta la fecha no ha sido aprobado, pese a que el CEPLAN envió la propuesta actualizada a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). Y es que el Plan vigente, que muy pocos conocen, no solo tiene datos desactualizados sino carece de una metodología y enfoque medianamente rigurosos.
Era evidente que el CEPLAN, una entidad débil y sin suficiente poder normativo ni político, no podía tomar decisiones sobre estas materias. Era la PCM y el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) los que tenían la última palabra, sin embargo, en lugar de organizar una visión general de país y los instrumentos idóneos para alcanzarla, el enfoque de planeamiento ha sido a nivel micro. En la práctica, el exiguo planeamiento estratégico se ha venido desarrollando por el MEF a través de los Programas Presupuestales (que contienen sus propios objetivos, indicadores y metas) y el Marco Macroeconómico Multianual (el punto de referencia para definir las metas). En el gobierno anterior, emerge también como actor importante el Ministerio de la Producción a través del Plan de Diversificación Productiva, pero no por una visión general de Estado, sino por el poder de persuasión que de facto llegan a tener ciertas autoridades. En suma, estos instrumentos se ponen en la agenda de manera desarticulada y aunque nominalmente señalan que se enmarcan en el “Plan Estratégico de Desarrollo Nacional”, en esencia, son los que ponen la agenda y sobre los cuales el CEPLAN tenía que trabajar.
Se esperaba que el actual gobierno tecnocrático presente una visión articulada sobre planeamiento estratégico, pero en lugar de ello, ha profundizado su declive. Por ejemplo, bajo la idea de que la “diversificación la hace el mercado”, se ha dejado de lado el Plan de Diversificación Productiva, quitándole la responsabilidad al Estado en orientar el desarrollo económico y reduciéndola solo a “destrabar”. Asimismo, la Ley para la “Reconstrucción con Cambios” (promovida por el Ejecutivo) no comprende que tan importante como la ejecución de proyectos urgentes, es la necesidad de planificar el territorio. Todo el articulado está dirigido a simplificar procedimientos con reglas de silencio positivo y aprobación automática sin hacer distinciones entre obras de gran y menor envergadura. La Ley establece pocas reglas sobre zonificación en la parte final como “disposiciones complementarias”, cuando regular esto de manera orgánica es también urgente y merecería una normativa más sólida y coherente. También, como disposiciones complementarias, regula sanciones en caso de vulnerar deberes de prevención, pero esto es parte del Sistema Nacional de Gestión de Riesgos de Desastres. En el fondo, el problema es que se crea un nuevo Organismo Ejecutor adscrito a la PCM responsable del Plan de Reconstrucción, pero no se tiene claridad sobre cómo este se articula con la política de ordenamiento territorial y la política de prevención. De nuevo, estamos ante miradas que ponen énfasis en los instrumentos (simplificación) y objetivos de corto plazo (reconstrucción), no en los fines de política pública (la calidad de vida de los ciudadanos) y su sostenibilidad.
Por otro lado, se creó dentro de la PCM el “Viceministerio de Gobernanza Territorial”, pero dentro de este Viceministerio no existe oficina o unidad encargada del ordenamiento territorial. Gobernanza territorial sin ordenamiento territorial no tiene mucho sentido. Luego, se reorganiza al Ministerio del Ambiente (MINAM) y se limita las competencias que este Ministerio tenía sobre ordenamiento territorial, señalando que solo se dedicará al “ordenamiento territorial ambiental”. No es que el MINAM haya hecho un trabajo estupendo en materia de ordenamiento territorial, es más, de hecho es muy discutible si es que el Sector Ambiente debe ser el responsable de una política pública que es por naturaleza multisectorial y estratégica, pero entonces ¿Quién se dedica al ordenamiento territorial en general? Para el gobierno parece que nadie, pues no ha otorgado esa función ni al Viceministerio de Gobernanza ni al CEPLAN.
Es más, el CEPLAN acaba de derogar la Directiva del Sistema de Planeamiento Estratégico del 2014, la única Directiva de este sistema administrativo que mal que bien, daba orientaciones básicas a las entidades públicas sobre el proceso de planeamiento estratégico. Ahora, con esa terrible costumbre de los nuevos funcionarios públicos de eliminar todo lo avanzado en la gestión anterior, se aprueba una nueva Directiva que no establece cómo hacer planeamiento estratégico, sino cómo actualizar el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional. Y como esta actualización es labor esencial del CEPLAN, tenemos el absurdo de que un órgano rector acaba de emitir una Directiva para sí mismo, en vez de orientar a las entidades que forman parte del sistema. Esa Directiva también conceptualiza la relación entre planeamiento y política pública, pero esa no es función de una Directiva ni del CEPLAN. Es la PCM como ente rector de la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pública la que debió definir este tema. Respecto al planeamiento, lo que requieren los servidores públicos es un ente rector que establezca lineamientos claros sobre cómo hacer planeamiento y eso es exactamente lo que CEPLAN no está haciendo. En fin, la anti-política pública de planeamiento estratégico y ordenamiento territorial del gobierno se debe a un sesgo ideológico según el cual las entidades públicas funcionan como empresas sin visiones articuladas hacia fines sociales. Esto nos va a tomar factura en el corto, mediano y largo plazo.