Efecto de las políticas públicas en el desarrollo agrícola del Perú, 1961 – 2020

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En otras palabras, Israel fomentó agricultores del grupo de los innovadores y veloces; Chile desarrolló agricultores del grupo de los veloces; y Perú, solo apostó por agricultores del grupo de los “yo también produzco”.

Resumen ejecutivo

El mundo agrícola está enfrentando a una nueva era productiva, donde los consumidores son el artífice del interés central de la producción. Los agricultores, en general, tendrán que considerar las ventajas competitivas y el aporte del valor diferencial, lo que les permitirá no solo sobrevivir, sino también posicionarse en la mente de los consumidores, por lo que seguir pensando en el corto plazo, es asegurarse el fracaso en el largo plazo. No se debe olvidar que los consumidores pasaron de la pura utilidad a la conciencia socio-ambiental y del sabor.

Los productores agrícolas, amparados en una agricultura tradicional que no toma en cuenta los atributos de satisfacción externos e internos de los clientes, solo ofrecen productos que probamente el cliente no los desea o los compra por precio, por lo que el nuevo modelo de gestión obliga a dejar de lado el modelo productivo tradicional, por uno nuevo global, de integración y horizontal, cuyo pilar central es la visión estratégica.

La “Política Nacional Agraria 2021-2030, determinó, como principal problema público del agro peruano, el “bajo nivel de desarrollo competitivo agrario”, e identifica tres causas directas: Inadecuada integración vertical de los pequeños y medianos agricultores; la alta proporción de productores agrarios familiares en el nivel de subsistencia; y el inadecuado empleo de los recursos naturales en la producción agraria.

Sin embargo, de los diez programas intrasectoriales más importantes que tiene el MIDAGRI, ocho tienen que ver con fomento y desarrollo de la producción agraria (oferta) y dos, con el desarrollo del mercado y el cliente (demanda), sin contar que las acciones de los gobiernos regionales y locales, siguen el mismo camino. En otras palabras, los programas peruanos que fomentan la competitividad del agro, se encuentran focalizados en mejorar la producción y la productividad agrícola, pensados desde el lado de la oferta y el corto plazo, además de estar fuertemente politizados por la inmediatez de los gobiernos de turno, mientras los países desarrollados en agricultura, focalizan sus estrategias en la demanda del mercado y la satisfacción del cliente. 

Claramente se puede percibir que en los últimos 60 años, se produjo el cambio de modelos productivos en dos de tres países estudiados: Israel, con una estrategia más agresiva, planificó que sus agricultores se dediquen a la producción de cultivos más rentables y en función de la demanda de mercados más exigentes; Chile, estableció su estrategia, también en función del mercado (demanda), en la producción de  las frutas frescas y de los procesados, como vinos, pasas y otros; en cambio, Perú nunca cambió su estrategia productiva, basada en la oferta de productos y siempre apostando a mejorar su productividad, sin tomar en cuenta al mercado y las demandas de los clientes, salvo un 12% del área nacional dedicada a la agroexportación. En otras palabras, Israel fomentó agricultores del grupo de los innovadores y veloces; Chile fomentó agricultores del grupo de los veloces; y Perú, solo apostó por agricultores del grupo de los “yo también produzco”.

1. Introducción

En un mundo complejo y competitivo, donde la competencia y las ventas son cada vez más crueles, la diferencia entre el fracaso y el éxito de los productores agropecuarios peruanos, está en la planeación estratégica, que los hacedores de políticas públicas y los propios productores, estén dispuestos a desarrollar para el corto, mediano y largo plazo.

Hay que tomar en cuenta que el mundo está viendo nacer un nuevo modelo de gestión, donde todas las actividades giran en torno al cliente. Según Sarabi, M. (2015), el satisfacer las necesidades y expectativas de los clientes actuales y potenciales, mediante el desarrollo de una comprensión integral de sus necesidades para luego entregarles valor de satisfacción, es la razón de ser de las empresas, en este caso, los productores agropecuarios peruanos, en su conjunto, tendrán que entender esta nueva complejidad, adoptar nuevas herramientas y hábitos de producción, para poder competir con éxito en el mercado interno y externo.

Este nuevo modelo de gestión obliga a dejar de lado el modelo productivo tradicional, por uno nuevo global, de integración y horizontal, cuyo pilar central es la visión estratégica. Nos estamos enfrentando a una nueva era productiva, si tomamos en cuenta que los consumidores son el artífice del interés central de la producción, tomando el relevo a la producción. Estamos enfrentando un cambio de fase productiva. Muñiz, G. (2014).

Por lo descrito anteriormente, es momento de pensar en la transformación y adaptación de las diferentes variables y estrategias a las demandas actuales del mercado, adecuando los productos, los procesos y las ventas a los gustos y necesidades del cliente. Hay que recordar que el mercado, reclama nuevas formas de actuar, donde no tomar en cuenta al consumidor y el mercado propiamente, significará no satisfacer sus necesidades. Todos debemos estar conscientes, que la verdadera razón de la producción agropecuaria debe ser la entera satisfacción del cliente, lo que nos permitiría llegar al éxito productivo y a la rentabilidad agrícola del Perú.

1. Aspectos de la gestión estratégica para un desarrollo agrícola de largo plazo

• Gestión estratégica

La característica más importante de la gestión estratégica es la planificación del éxito en el futuro, en este caso de la agricultura en general, basándonos en las respuestas que ofrezcamos a la demanda del mercado, que dependerá de la capacidad de adaptación y anticipación a los cambios del entorno, por lo que debemos ser capaces de comprender en qué forma, los cambios del mercado en el futuro, afectará a los productores agrarios, para establecer estrategias que permita aprovecharlas en beneficio de ellos.

Las estrategias a implementar, buscarán conocer las necesidades actuales y futuras de nuestros potenciales clientes, conforme se puede apreciar en la figura 1, una reseña histórica de la evolución del pensamiento del cliente en los últimos cien años, respecto a la toma de decisiones al momento de la compra. Se destaca en la figura, el rombo verde que resume los atributos de satisfacción externos e internos de los clientes al momento de decidir una compra, en resumen: “De la pura utilidad a la conciencia socio-ambiental y del sabor”.

Se deben localizar los nichos de mercado, identificar los segmentos del mercado y valorar el potencial interés del mercado. Una vez localizadas estas oportunidades, hay que diseñar un plan de acción, que permita llegar al objetivo planificado, lo que permitirá adquirir las ventajas competitivas con el aporte del valor diferencial, lo que al final, no solamente nos permitirá sobrevivir, sino también, posicionarnos en la mente de los consumidores. Seguir pensando en el corto plazo, es asegurarse el fracaso en el largo plazo.

La estrategia nos permite reflexionar sobre dónde estamos y dónde queremos llegar, la gestión operativa nos permite poner en marcha las herramientas del día a día, que nos permita alcanzar el futuro deseado. En síntesis, la gestión estratégica nos permitirá, no solo sobrevivir en el mercado y acceder a los clientes, sino también posicionarnos en un lugar preferencial.

• Estrategias productivas de los agricultores en el mundo

Con fines del presente artículo, se ha clasificado a los productores agrícolas de acuerdo a las estrategias que desarrollan respecto a la producción y al cliente. Sin embargo, la clasificación también alcanza a las diferentes estrategias que desarrollan los países para su desarrollo, como podemos apreciar en la figura 2.

1. Productor innovador, Si funciona la estrategia, los beneficios son espectaculares. Son los que se inventan un mercado, descubre necesidad antes que los clientes lo sepan, acepta que tienen mucho camino por recorrer y el riesgo es grande.Productor veloz, Desplaza al innovador y se apropia de la categoría. El productor espera una innovación para mejorarla, ofrecer una solución superior, están atentos a los errores de los innovadores y reacciones del mercado, y por último, tienen una idea más clara de en qué se están metiendo.
2. Productor lento, Le aporta beneficios emocionales y perceptuales, es una opción menos exigente, se toman su tiempo y años para salir con una propuesta, suelen crear una innovación, reinventan la categoría y se adueñan de la misma.
3. Productor “yo también produzco”, Ofrece como única ventaja un menor precio. Los célebres “yo también produzco” tienen una reducida participación en los mercados, bajos márgenes, escasa probabilidades de éxito y producen siempre cuando la estructura del mercado ya está definida.

Los productores agrícolas, amparados en una agricultura tradicional, que no toma en cuenta los atributos de satisfacción externos e internos de los clientes, solo ofrecen productos que probablemente el cliente no los desea o los compra por precio y, seguirán perteneciendo al célebre grupo de los “yo también produzco”. Lo más grave de este grupo de productores, es que casi siempre, los hacedores de políticas públicas los incentivan con pequeñas dádivas (cuatro sacos de guano de isla por productor, un tractor por comunidad, etc.) y ellos lo aceptan, sabiendo que eso no resuelve el problema.

1. Análisis del marco normativo sobre la política nacional agraria del Perú

Según el INEI (2012), el 97 % de los productores agrarios en el Perú, pertenecen a la denominada agricultura familiar, los cuales se caracterizan principalmente por el uso de la fuerza laboral familiar, mientras el 3% restante, son los agricultores empresarios. Respecto de la agricultura familiar, se aprecian tres categorías de productores agrarios: i. 88% en la agricultura familiar de subsistencia, ii. 10% en agricultura familiar en transición y iii. 2% en la agricultura familiar consolidada (ENAF, 2015). El agro peruano contribuye al PBI con alrededor de 5,6%.

La Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO, 2018) señala que en el período 2014-2018, el ingreso per cápita mensual promedio del productor agrario fue el más bajo de toda la economía, alcanzando a 650 soles. Además, el 24% de la población económicamente activa (PEA) ocupada, por encima de los 4 millones de personas, laboró en la actividad agraria.

La mayor parte de los productores agrarios de la sierra y selva peruana, tienen limitaciones en sus capacidades que condicionan su oferta productiva, vinculadas con el acceso y uso de insumos agrarios, tecnología, infraestructura agraria, asistencia técnica, entre otros.

• Ley N° 31075, Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego, (2020).

En el ejercicio de sus funciones generales, el Ministerio promueve la competitividad, la innovación, la inclusión y la diversificación productiva, impulsando un enfoque de gestión integral del territorio para lograr un desarrollo agrario y de riego sostenible y competitivo, buscando la eficiencia administrativa y priorizando el servicio a la agricultura familiar (Art. 6°).

• Decreto Supremo N° 017-2021, que aprueba la Política Nacional Agraria 2021-2030

La Política Nacional Agraria 2021-2030 (PNA 2021-2030), determinó, como principal problema público del agro peruano, el “bajo nivel de desarrollo competitivo agrario” e identifica tres causas directas: i. Baja integración vertical en la cadena de valor de los productores agrarios; ii. Alta proporción de productores agrarios familiares en el nivel de subsistencia y; iii. Inadecuado manejo sostenible de los recursos naturales en la producción agraria que, finalmente, lleva al limitado desarrollo cultural, social y económico del productor agrario.

• Análisis del bajo nivel de desarrollo competitivo agrario 

El bajo nivel de desarrollo competitivo agrario se refleja en la Figura 3, en la que se aprecia que, en el nivel de integración de los productores agrarios, para acceder a mercados internos y externos (mercado y cliente), es escaso, También, podemos apreciar que las capacidades productivas que posee el productor agrario, para desarrollar la oferta que les genere suficientes ingresos económicos, son insuficientes. Ambos parámetros (demanda y oferta), se concentran en lo más bajo de la competitividad (primer y segundo peldaño en ambos casos), por lo que las acciones de los agricultores peruanos, solo son operativas y basadas en la inmediatez.

           Análisis de las causas del bajo nivel de desarrollo competitivo agrario

1. Las ventas de los pequeños y medianos productores se hace, mayoritariamente, a través de acopiadores (39,5 %), seguido por los minoristas (34,6 %). Este escenario distribuye las utilidades que genera la cadena de valor entre muchos actores, haciendo que la proporción de las utilidades sea pequeña para cada uno de ellos.
2. Alta proporción de productores agrarios familiares en el nivel de subsistencia, encontrándose que el 88% en la agricultura familiar es de subsistencia; un 10% en agricultura familiar se encuentra en transición; y solo el 2% en la agricultura familiar se encuentra consolidada.
3. El inadecuado empleo de los recursos naturales en la producción agraria, relacionado con el limitado acceso a tecnología, las malas prácticas y la poca administración de estos recursos, especialmente el suelo, el bosque y el agua, factores de producción que condicionan las capacidades productivas en cantidad y calidad, limitan el desarrollo competitivo de la actividad agraria, por lo que un mal manejo repercute en los rendimientos de la producción y, en consecuencia, en las ventajas comparativas y competitivas de la oferta productiva agraria.

• Situación futura deseada propuesta por la PNA 2021-2030

Al 2030, la PNA 2021-2030 plantea incrementar el nivel de desarrollo competitivo agrario en un 36%, basado en el aumento del nivel de integración vertical a la cadena de valor de los productores agrarios, disminución de la proporción de productores agrarios familiares en el nivel de subsistencia y, la optimización del manejo de los recursos naturales para la producción agraria sostenible.

            Teniendo en consideración el análisis de las tendencias globales y regionales, así como el contexto de los escenarios que ejercen mayor influencia sobre la atención al problema público, se desarrollan las oportunidades a aprovechar, así como los riesgos más significativos que se tendrán que mitigar, con la finalidad de alcanzar la situación futura deseada de la PNA 2021-2030.

• Oportunidades: Si bien la tasa de crecimiento de la población mundial ha disminuido al 1,6% anual, ésta mantendrá niveles positivos hasta el 2050 (IICA, 2018, p.28). Por tal motivo, se estima que para el 2030 la población mundial habrá superado los 8,550 millones de personas; la población de América Latina y el Caribe alcanzará los 718 millones; y la población peruana los 36.8 millones (CEPLAN, 2019, p. 13-14, citado por el MINAGRI, 2016), ocasionando mayor de demanda de productos agrarios.
• Riesgos: La expansión de los mercados globales y el aumento de los ingresos per cápita no solo contribuyen en el aumento del consumo, sino también en una mayor selección de los alimentos que se consumen, contribuyendo a una alta volatilidad de los precios de los alimentos y a un aprovechamiento ineficiente y no sostenible de los recursos naturales y la biodiversidad. Asimismo, se prevé que el 57% de las especies de árboles de bosque amazónico estarían en amenaza al 2050, pudiendo desaparecer.

• Articulación intergubernamental e intrasectorial

En lo intergubernamental, los Gobiernos Regionales (GORE), son quienes desarrollan las estrategias de desarrollo agrario con enfoque territorial, mientras los gobiernos locales, encargados de desarrollar proyectos de articulación multisectorial e intergubernamental, con enfoque territorial. En el ámbito intrasectorial, el propio MIDAGRI, es el que se encarga de planificar y articular las acciones que deben desarrollar otros organismos públicos y privados, y que tienen responsabilidad con la política de desarrollo agrícola, como los Organismos Públicos Adscritos (OPA), Programas, y Proyectos. Entre ellos, se citan los más importantes, conforme se muestra en la figura 4.

1. La Asociación Nacional del Agua (ANA), administrar conservar, proteger y aprovechar los recursos hídricos de las diferentes cuencas de manera sostenible, promoviendo a su vez la cultura del agua de las diferentes cuencas del Perú.
2. AGRORURAL, mejorar el bienestar de la población rural e incrementar el valor de sus activos naturales, físicos, humanos, sociales y financieros en el área del proyecto.
3. AGROIDEAS, tiene por objetivo elevar la competitividad de pequeños y medianos productores agrarios, fomentando la asociatividad, gestión y adopción de tecnología, mediante la entrega de recursos no reembolsables a organizaciones de productores.
4. SERFOR, que se encarga de la conservación, recuperación y aprovechamiento sostenible de los bosques amazónicos.
5. Sierra y Selva Exportadora, tienen como finalidad de promover el acceso a los mercados de los productores agropecuarios organizados de sierra y selva, de manera competitiva y sostenible.
6. COFOPRI, encargado de generar información catastral, manteniéndola actualizada para fines de desarrollo.
7. Programa Mi Riego, encargado de disminuir las brechas en la provisión de los servicios e infraestructura del uso de los recursos hídricos con fines agrícolas, impactando en la disminución de la pobreza en el país.
8. AGROBANCO, encargado de otorgar financiamiento directo a los pequeños productores agrarios organizados, constituir garantías para la cobertura de riesgos crediticios que se deriven de los créditos que otorguen las IFI a los productores agropecuarios, seguro ante sequías, heladas, inundaciones, otros.
9. Programa Nacional de Innovación Agraria (PNIA), encargado de incrementar la innovación tecnológica de los productores, optimizar una adecuada investigación científica y desarrollo tecnológico.
10. Servicio Nacional de Sanidad Agraria (SENASA), encargado de la protección y mejoramiento del patrimonio fitosanitario y zoosanitario; asimismo, asegurar la calidad de insumos de uso agropecuario y producción orgánica, contribuyendo a la inocuidad agroalimentaria. 

La Política Nacional Agraria 2021-2030, determinó, como principal problema público del agro peruano el “bajo nivel de desarrollo competitivo agrario”, e identifica tres causas directas: Inadecuada integración vertical de los pequeños y medianos agricultores, la alta proporción de productores agrarios familiares en el nivel de subsistencia y, el inadecuado empleo de los recursos naturales en la producción agraria, sin embargo, de los diez programas intrasectoriales más importantes que tiene el MIDAGRI,  ocho tienen que ver con fomento y desarrollo de la producción agraria (oferta) y dos, con el desarrollo del mercado y el cliente (demanda), sin contar que las acciones de los Gobiernos Regionales y Locales, siguen el mismo camino. En otras palabras, los programas peruanos que fomentan la competitividad del agro, se encuentran focalizados en mejorar la producción y la productividad agrícola, y están pensados desde el lado de la oferta y el corto plazo, además, están fuertemente politizados por la inmediatez de los gobiernos de turno, promoviendo productores de la categoría “yo también produzco”. Mientras, los países desarrollados en agricultura, focalizan sus estrategias en la demanda del mercado y la satisfacción del cliente. 

1. Análisis y discusión de las estrategias productivas de Chile, Israel y Perú

Con fines de una mejor comprensión de los modelos productivos de Chile, Israel y Perú, utilizaremos el Modelo Estratégico de Rentabilidad Agrícola – MERA, propuesto por Lazo, J. (2022), en consideración que es una herramienta de diagnóstico, que permite establecer estrategias productivas agrícolas en base a la pirámide de rentabilidad de los mismos. Para tal fin, se ha construido cuatro MERAs por país, los mismos que se han establecido para los años 1961, 1980, 2000 y el 2018 en base a las estadísticas publicadas por la FAO. Como se puede apreciar en la figura 5, en el año 1961, los tres países tenían un modelo productivo muy parecido, donde predominaba el segmento 5 o de la producción de commodities.

• Estrategia productiva agrícola de Chile, 1961-2020

En el caso de Chile se puede establecer, según el MERA, que en el año 1980 existe una leve diferencia del modelo productivo con respecto al del año 1961, año en que el 77 % de área nacional estaba dedicado a la producción de commodities, sin embargo, en el MERA del año 2000 se puede establecer una clara diferenciación del modelo productivo, las áreas productivas del segmento 3 (frutas frescas), están claramente establecidas. Para el año 2018 las políticas agrarias de Chile no solamente incentivaron la producción de frutas frescas, sino que promovieron los segmentos 1 y 2 con producción de semillas y productos con proceso (vinos) respectivamente. Los tres primeros segmentos de la pirámide de rentabilidad, suman el 41 % del área nacional agrícola de Chile, claramente enfocados en una estrategia de mercado-cliente (demanda). Mientras los commodities, segmento 5, se encuentran en el 49 % (en 1961, 77 %). En esta etapa, Chile desarrolló agricultores del grupo de los veloces.

• Estrategia productiva agrícola de Israel, 1961-2020

En el caso de Israel, es sumamente notorio los cambios establecidos en su modelo productivo. Para el año 2000, existe un claro dominio del segmento 3 (frutas frescas), sin embargo, para el año 2020, se encuentra el segmento 2 (flores, productos procesados, producción de plantines, etc.) y el segmento 1 (semillas y biofarmacultivos), los que dominan el uso del área agrícola nacional. Como podemos observar, a partir del año 2000 se priorizó la producción de cultivos más rentables aún, haciendo retroceder el dominio de las frutas frescas, En total, entre estos tres segmentos, dedican el 65 % de su área agrícola, Considero que en este caso, la estrategia está dirigida a satisfacer al cliente y sus necesidades (demanda). También hay que destacar, que para el 2020 el segmento 5 de los commodities se ha reducido a un 19% (en 1961, 70%). En otras palabras, Israel fomenta agricultores del grupo de los innovadores y veloces.

• Estrategia productiva agrícola de Perú, 1961-2020

El modelo productivo de Perú, en los últimos 60 años, no ha sufrido variación significativa, salvo el incremento de un 5 % del área productiva en el grupo 3 de rentabilidad, que se tenía en el año 1961, a un 11 % en el 2018 y está representado por las frutas frescas, como resultado de los incentivos otorgados con la Ley de Promoción del Sector Agrario – LPA-2001 (agroexportación), Esta ley fue modificada el año 2019 con la ley denominada “extensión del LPA”, Ley que restringe los incentivos otorgados por la primera LPA del 2001.

En términos generales, el Perú es un país dedicado a la producción de cultivos de la más baja rentabilidad como los commodities, utilizando el 68% del área nacional en el año 2020 (en 1961, 70%), siendo ésta una de las razones del porqué los ingresos del grupo de productores de agricultura familiar de subsistencia, tengan un ingreso per cápita promedio mensual de 650 soles para los últimos 8 años. No hay que olvidar que de los diez programas intrasectoriales más importantes que tiene el MIDAGRI, ocho tienen que ver con fomento y desarrollo de la producción agraria (oferta) y dos, con el desarrollo del mercado y el cliente (demanda), y ello porque las estrategias de las políticas públicas del Perú, en materia agrícola, solo apuestan por agricultores del grupo de los “yo también produzco”.

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